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5 décembre 2010 7 05 /12 /décembre /2010 18:11

Les défis du changement institutionnel

Par Hicham El MOUSSAOUI et Emmanuel MARTIN

hicham el moussaouiL’influence de la culture sur le développement n’est plus à démontrer. Ponctualité, respect de la parole donnée, confiance sont autant de dispositions culturelles qui favorisent les échanges, notamment anonymes, et qui permettent la constitution d’une "grande société".

Il est un aspect psychologique et culturel qui est aussi crucial pour le développement : la conscience d’avoir son destin entre ses propres mains et d’être responsable ; une attitude qui peut être bloquée dans certaines cultures.

martin emmanuelLes psychologues parlent du "locus (lieu) de contrôle" interne et externe pour faire la différence entre les individus qui pensent que le "lieu de contrôle" de leur vie réside en eux-mêmes, se sentant maître de leur propre destin, et ceux qui pensent que ce lieu est extérieur, en dehors d’eux, croyant que ce sont donc des forces externes qui conditionnent leur vie. En un mot, c’est la différence entre les individus proactifs et les fatalistes.

Voilà un premier niveau d’analyse pertinent pour la problématique du développement : l’esprit proactif se voit acteur du changement. Or, c’est ici une composante essentielle de l’esprit d’entreprise, qui est au cœur de la dynamique du développement : l’entrepreneur, du vendeur de coin de rue à Steve JOBS, par son action, "change les choses", innove, apporte des services là où ils manquent. En bref, il crée de la valeur. Et sans esprit entrepreneurial, du fait d’une attitude fataliste, pas de développement.

La deuxième conséquence de l’attitude fataliste est toute aussi importante et se combine avec la première. C’est l’idée que n’étant pas maître de mon destin, je n’en suis donc pas responsable. Or, le concept de responsabilité est aussi fondamental pour une société d’échanges anonymes basée sur les contrats.

Si, lorsqu’un contrat est passé et qu’il n’est pas respecté par l’une des parties, cette dernière arguant que "ce n’est pas sa faute", et se dégageant ainsi de manière trop facile de sa responsabilité, c’est évidemment une incitation très forte pour la partie adverse à ne plus faire confiance.

Il y a un lien fort entre le fait que dans une communauté les individus soient responsables (qu’ils assument leurs erreurs et cherchent à les corriger sans se défausser sur "la faute à pas de chance") et le fait que ces individus éprouvent un sentiment de confiance les uns envers les autres.

Or, la confiance permet de tisser des réseaux au-delà de nos connaissances familiales ou amicales, un ingrédient essentiel du développement. Et le fait que l’on nous fasse confiance dans un cadre où notre responsabilité est engagée, nous pousse à être d’autant plus responsable, de sorte à ne pas éroder ce capital-confiance. Responsabilité individuelle et confiance mutuelle se renforcent donc mutuellement, et favorisent le développement.
De ce point de vue, on trouve dans la culture de certains pays en développement, qu’ils soient à dominance chrétienne ou musulmane, l’expression "si Dieu veut" ou "Inchallah", qui peut devenir problématique.

A l’origine, cette expression participe d’une humilité et d’une modestie face à la volonté de Dieu. Elle signifie ainsi : "je m’engage à effectuer quelque chose, mais sachant que la volonté de Dieu est plus forte". Ceci n’implique en aucun cas ici fatalisme ou irresponsabilité : la volonté divine au sens de validation n’exclut pas la volonté humaine, sinon Dieu n’aurait pas de raison pour juger les humains puisque tout ce qui leur arrive serait de Son œuvre.

La volonté divine laisse ainsi une marge de manœuvre à la volonté humaine et à la responsabilité individuelle. Malheureusement, cette attitude d’humilité a été détournée. On a fait de l’expression un prétexte pour échapper à ses propres responsabilités, ne pas assumer ses engagements et développer une espèce de fatalisme irresponsable. Ce dernier inhibe l’esprit d’entreprise et sape, par le biais de l’absence de responsabilité, la confiance mutuelle, deux attitudes essentielles pour le développement.

Pourtant, au vu des gains (en termes de développement) qu’il y aurait pour les individus à adopter une attitude proactive et responsable, pourquoi assiste-t-on à certains endroits à ce retranchement fataliste ? La culture à elle seule peut-elle expliquer sa propre puissance ?

En fait, bien souvent la prévalence d’institutions informelles (les traits culturels) peut s’expliquer en grande partie par les institutions formelles (codifiées par le politique). Ces dernières fournissent les incitations à se comporter de telle ou telle manière.

Dans les sociétés dans lesquelles les incitations à l’attitude proactive (par exemple, où la liberté économique est très faible) sont réduites à néant par le pouvoir, c’est-à-dire des "sociétés sans espoir", les individus se tournent peu à peu vers le fatalisme. Les mauvaises institutions informelles et formelles se renforcent ainsi mutuellement pour tirer les populations vers le bas.

Il est alors d’autant plus difficile de réformer les institutions formelles que les institutions informelles ont été dégradées. Nul doute d’ailleurs que le pouvoir, ayant étouffé l’espace de responsabilité des individus par des politiques supprimant leurs libertés, les jetant dans les bras du fatalisme irresponsable, trouve alors dans ce dernier un prétexte pour diriger d’une main de fer toujours plus dure une population qu’il considère comme apathique. L’instrumentalisation du fatalisme à des fins politiques permet d’ailleurs un meilleur contrôle social.

Pour sortir de ce cercle vicieux il faut d’une part que les croyants retrouvent une interprétation intelligente de la Parole de Dieu qui leur commande de s’épanouir pour faire le bien, ce qui implique de se débarrasser de ce fatalisme irresponsable.

D’autre part, il faut que les décideurs politiques soient mis en face de leurs responsabilités, par leurs pairs dans les pays libres comme par la société civile internationale (qui doit aussi faire pression sur ces derniers). La "société sans espoir" ne doit plus être une fatalité.

Depuis quelques années déjà des économistes se sont tournés vers l’analyse des institutions pour mieux comprendre les ressorts du développement. On sait que certaines institutions sont meilleures que d’autres pour atteindre une société de prospérité.

Partant, on peut être tenté d’importer "par le haut" des institutions apparemment efficaces d’une société riche vers une société pauvre, de manière à initier le développement dans cette dernière. La recette est-elle si simple ?

Les institutions, dans l’acception anglo-saxonne du terme, sont les règles du jeu social censées permettre la coordination des décisions des acteurs sociaux. Elles peuvent être informelles (normes tacites, tabous) ou formelles (droit codifié). En fonction de leur qualité elles peuvent ou non favoriser le développement par les incitations qu’elles fournissent à l’échange, à l’entreprise, moteurs du développement.

La confiance est par exemple une institution informelle qui joue un rôle facilitateur dans les échanges économiques, comme l’ont bien analysé Alain PEYREFITTE ou Francis FUKUYAMA. Les droits de propriété clairs, formels, permettent de responsabiliser et de donner les incitations propices au développement. Cette idée a été fort bien développée de Ludwig VON MISES à Hernando De SOTO.

S’il est assez facile de poser un diagnostic sur les carences institutionnelles d’une société, il est bien plus difficile d’échafauder une stratégie de changement institutionnel par le biais d’un "transplant institutionnel", et ce, pour plusieurs raisons.

-        Le premier danger est de transplanter une "façade" institutionnelle, une sorte de boîte vide : c’est le cas de l’exportation de la démocratie occidentale en Afrique par exemple. C’est essentiellement le système électoral qui a été exporté. Mais la démocratie ne se résume bien évidemment pas aux élections.

-        Le deuxième danger est d’oublier un peu rapidement que des arrangements institutionnels répondent à des besoins des communautés, besoins qui eux-mêmes dépendent en grande partie du niveau de développement.

Si les institutions doivent permettre de réduire les coûts de transaction et de coordination pour maximiser la division du travail et l'échange dans la société, il faut aussi se rappeler que les arrangements institutionnels sont coûteux. En fonction du niveau de développement, les communautés peuvent se "payer" tel ou tel type d’arrangement institutionnel.

Pour illustrer ce propos, il serait tout aussi ridicule d’imposer à tout le monde l’achat de la Traband, que celui d’une Mercedes Kompressor : nous n’avons pas tous les mêmes besoins en termes de voiture. C’est le même problème avec les institutions.

Par exemple, l’imposition d’un système formel très coûteux d’enregistrement de la propriété dans des zones reculées de l’Ouganda aux terres abondantes, s’est récemment heurtée à cette réalité. Le prêt-à-porter institutionnel n’existe pas : la propriété est universelle, pas ses modalités.

-        Le troisième danger est celui de l’absence de complémentarité entre les institutions nouvellement importées et les institutions locales. Cet argument rejoint le précédent. Comme pour un greffe humaine ou botanique, le transplant risque de générer un rejet. Une des explications du rejet se trouve dans la compatibilité de la nouvelle institution avec les institutions informelles locales : les normes ou conventions issues de l’expérience locale et qui conditionnent les rapports dans la communauté.

La privatisation des années quatre-vingt-dix en Russie et en Pologne par exemple, a donné lieu à un échec dans un cas, une réussite dans l’autre. La différence résidait dans le fait que les polonais n’avaient jamais vraiment renoncé à l’entreprise privée, car elle n’avait pas été totalement brisée durant la période communiste, ce qui n’était pas le cas en Russie. Les mentalités et habitudes polonaises manifestaient ainsi une certaine disposition en faveur de la privatisation.

Un état de droit avec une justice effective constitue de même une institution fondamentale pour accueillir une économie de marché. Le vide institutionnel russe à cet égard n’a donné lieu qu’à une lutte de pouvoirs kleptocrates.

-        Le quatrième danger est d’oublier d’informer les populations locales sur les buts et les méthodes de la réforme institutionnelle et d’oublier de récupérer leur feedback avant et, bien sûr, après la réforme. L’implication des populations concernées est en effet cruciale pour la réussite de la réforme. La réforme de 1998 du foncier rural en Côte d’Ivoire, visant à une formalisation des titres de propriété, s’est pour l’instant essentiellement concentrée sur l’information au public : le changement institutionnel requiert du temps.

Enfin, toute réforme institutionnelle implique une redistribution des cartes et de nombreux intérêts et pouvoirs verront leurs positions altérées.

Il faut donc anticiper l’impact de cette redistribution et prévoir des stratégies de négociations voire de compensation et de limitation, de manière à éviter que la réforme institutionnelle échoue ou soit vidée de son contenu par des intérêts coalisés.

Les bureaucrates, notamment dans certains pays d’Afrique, représentent une catégorie qui a utilisé les institutions importées (la bureaucratie administrative "à la française") pour asseoir ses privilèges, mais finalement étouffer le développement.

Pour ceux qui veulent voir triompher les institutions de la prospérité qui ont permis à une bonne partie du monde de suivre le chemin du développement, la leçon principale est donc celle de l’humilité. Critiques légitimes du "constructivisme" économique socialiste, ils n’en viennent pas moins à embrasser très souvent le "constructivisme institutionnel".

Reconnaissance de la nécessaire diversité et du rôle de l’expérimentation, compréhension de la logique évolutionniste des institutions, voilà des garde-fous contre la tendance à croire en une – nouvelle - recette magique pour le développement. Pour réussir, le changement institutionnel peut être "incité", rarement imposé.

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Published by PatrickEric - dans Culture
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