Liberté d’Association Menacée au Congo-Brazzaville : Les ONG dans l’œil du cyclone

Liberté d’Association au Congo-Brazzaville : Les ONG dans l’œil du cyclone

Une réflexion de Alain Didié Cyriaque LOUGANANA

Introduction 

La liberté d’association est une composante essentielle à la vie démocratique, et suppose la constitution des groupes permanents.

Il en est ainsi des syndicats, des partis politiques et bien entendu des organisations non gouvernementales.

Tous les instruments internationaux la protègent pratiquement en des termes similaires, notamment la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (article 20), la Convention européenne des droits de l’Homme (article 11) et la Charte Africaine des droits de l’Homme et des peuples (article 10).

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques en son article 21.1 reconnaît à toute personne "le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats, et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts".

Aujourd’hui, les nouveaux projets de loi et décrets initiés par le gouvernement sur les organisations non gouvernementales au Congo Brazzaville, sont en passe de menacer, sinon de violer cette liberté, pourtant reconnue et garantie par l’article 21 de la constitution du 20 janvier 2002.

Ces textes sont :

Le projet de loi fixant les conditions de création, d’organisation et d’intervention des organisations non gouvernementales en République du Congo ;

Le décret fixant certaines modalités administratives des procédures de déclaration des ONG, d’obtention de l’agrément et de la reconnaissance de la qualité d’utilité publique aux ONG ;

Le décret portant création du cadre de concertation entre le gouvernement et les ONG ;

I/- Ces textes entretiennent une confusion sur le plan institutionnel

Aux termes de l’article 7 du projet de loi fixant les conditions de création, d’organisation et d’intervention des ONG "la déclaration d’une ONG est faite auprès du ministère en charge des affaires sociales par les membres de l’organe dirigeant, dans les trente (30) jours qui suivent la tenue de l’assemblée constitutive et donne lieu à un arrêté ministériel.

Toutefois, pour une ONG dont le siège est à l’intérieur du pays, la déclaration est faite auprès de l’autorité administrative départementale compétente et donne lieu à un arrêté de l’autorité départementale compétente".

C’est en des termes presque identiques que l’article 2 du projet de décret fixant certaines modalités administratives des procédures de déclaration des ONG consacre le ministère en charge des affaires sociales comme autorité auprès de laquelle doit être adressée la déclaration d’une ONG. 

Au regard de ces dispositions, l’on constate désormais  qu’en République du Congo, deux régimes juridiques seront applicables aux associations.

D’abord le régime juridique de la loi de 1901 sur le contrat d’association, qui veut que ce soit le ministère de l’intérieur qui est compétent en matière de déclaration des associations, qu’il s’agisse des syndicats, des partis politiques, et bien entendu des ONG (car elles sont aussi des associations) ; puis le projet de loi fixant les conditions de création des ONG, lequel ne concerne que les ONG et non pas les partis politiques et les syndicats qui sont aussi des associations.

De quelle manière ces deux textes seront-ils appliqués ? N’y aura-t-il pas de conflit de lois ? Ce qui est sûr et certain, en l’état actuel de la situation, le projet de loi, une fois adopté par le Parlement ne pourra pas abroger la loi de 1901. En effet, la loi de 1901 est, dans une certaine mesure, de portée générale vue les matières qu’elle règlemente (associations, syndicats, partis politiques…) alors que le projet de loi dont il s’agit est limitatif puisque ne concerne que les ONG.

Si l’hypothèse de l’abrogation de la loi de 1901 était réalisable, un vide juridique se créerait car les autres associations (syndicats, partis politiques…) n’auraient plus un cadre juridique véritable même s’il peut exister d’autres textes portant sur elles, notamment la loi sur le financement des partis politiques, le code du travail (qui reconnaît l’existence des syndicats)…

Avec ce nouveau projet de loi, le ministère en charge des affaires sociales devient comme le prévoit l’article 10 (de ce projet), le ministère de tutelle des ONG. C’est auprès d’elle que seront aussi adressées les demandes aux fins d’obtention de l’agrément (article 6) ; ce qui avant était un pouvoir dévolu au ministère de l’intérieur. Veut-on déshabiller Pierre pour habiller Paul ? A chacun de trouver la réponse.

II/- Ces textes alourdissent les conditions de déclaration des ONG

Cet alourdissement est évident au regard des pièces constitutives du dossier de déclaration. Six pièces doivent figurer dans le dossier. Ce sont :

Une demande d’agrément timbré et signé de tous les membres de l’organe dirigeant mentionnant la dénomination, l’objet et l’adresse précise de l’ONG ;

Un état faisant apparaître la composition du Bureau, les noms de ses membres, leurs fonctions dans l’ONG, leur profession et leur domicile ;

Les statuts et le règlement intérieur ;

Un mémorandum présentant l’ONG ;

Un programme triennal d’activités précisant les sources éventuelles de financement ;

Le procès-verbal de l’assemblée générale constitutive.

Certaines pièces à fournir suscitent beaucoup d’interrogations. Par exemple, quel est l’intérêt du gouvernement à vouloir d’un programme triennal d’une ONG précisant les sources éventuelles de financement ? Alors qu’en serait-il d’une ONG nouvellement créée, et qui ne disposerait pas encore ni d’un programme triennal, ni d’éventuelles sources de financement ? C’est pour dire que la procédure de déclaration d’une telle ONG prendra encore beaucoup de retard pour être effective.

De plus, dans quel but le gouvernement voudra-t-il connaître la profession de chaque membre de l’équipe dirigeante de l’ONG ? Est-ce pour fixer les incompatibilités de telle profession ou telle autre avec une quelconque fonction dans une ONG ? Ou encore est-ce pour interdire à certaines personnes d’exercer des responsabilités dans une ONG en raison de leur fonction ?

Si tel est le cas, concernant les fonctionnaires par exemple, au niveau de la Fonction Publique des textes existent pour règlementer ce genre de situations.

Les articles 6 du projet de loi fixant les conditions de création d’une ONG et 4 du décret fixant certaines modalités administratives des procédures de déclaration des ONG…sont de nature à étouffer la création des ONG, et par conséquent, l’émergence d’une société civile en République du Congo.

III/- Ces textes instituent une discrimination dans le traitement des ONG

Le titre IV du projet de loi ci-dessus cité repartit les ONG en deux catégories :

L’ONG ordinaire et l’ONG d’utilité publique. En son article 12, il définit une ONG ordinaire "comme toute ONG régulièrement enregistrée selon les dispositions de la présente loi (donc le projet) et dont la qualité d’utilité publique n’est pas encore reconnue par l’Etat" ; et en son article 13, il définit l’ONG d’utilité publique "comme toute ONG régulièrement enregistrée selon les dispositions de la présente loi (donc le projet), ayant exercé ses activités de manière ininterrompue pendant deux ans minimum sur le territoire national, et reconnue comme telle par le gouvernement de la République". Cependant une ONG ordinaire peut devenir une ONG d’utilité publique pourvu qu’elle remplisse les critères prévus à l’article 13 et en fasse une demande auprès du ministère en charge des affaires sociales.

A quel niveau alors se situe La discrimination ? Cette discrimination se situe sur le plan financier et sur le plan fiscal.

Sur le plan financier, l’ONG d’utilité publique peut bénéficier des subventions ou tous autres avantages consentis par l’Etat (article 9) ; ce qui n’est pas le cas pour l’ONG ordinaire. Sur ce point peut-être qu’il faille encore redéfinir sinon repréciser la notion d’ "utilité publique" pour mieux justifier cette différenciation dans le traitement des ONG.

Sans être de grands praticiens du droit, la prudence nous exige de ne ni redéfinir, ni repréciser la notion d’ "utilité publique" de peur que nous puissions la galvauder. Mais nous aimerions tout simplement dire que les ONG oeuvrent pour l’accomplissement des missions de service public, si nous osons dire dans une certaine mesure, et la réalisation des activités d’intérêt général dans une autre mesure, peu importe leur domaine d’intervention : éducation, santé, environnement et développement durable, éveil des consciences pour l’émergence d’une citoyenneté active, les droits humains…

Cependant, dans l’accomplissement de ces missions ou la réalisation de ces activités, elles ne remplacent pas l’Etat, lequel a des obligations constitutionnelles pour garantir un bien être aux populations.

Par conséquent, dans un pays où la société civile est encore à un stade de sa construction, l’Etat devrait traiter toutes les ONG suivant les principes d’égalité et d’équité. Toutefois, qui sait si les subventions et autres avantages consentis accordés aux ONG d’utilité publique cachent d’autres motivations, dans un pays où  tout le monde, surtout  les dignitaires du régime créent des associations sinon des ONG dirigées par leurs proches; nous craignons que les caisses du trésor public saignent de nouveau.

Sur le plan fiscal, l’article 61 accorde une réduction fiscale aux ONG d’utilité publique pour les dons, legs, subventions et autres versements effectués par des personnes physiques à titre d’investissement au Congo dans les conditions de droit commun. Ces dons, legs, subventions et versements sont considérés comme charges professionnelles et déductibles dans la limite de six pour mille de leur chiffre d’affaire, alors qu’ils ne le sont que de deux pour mille pour les ONG ordinaires. Ces dernières (ONG ordinaires) ne bénéficient pas d’une réduction fiscale dans les mêmes conditions que les ONG d’utilité publique.

Au-delà de tout ce qui précède, est-il normal que des ONG soient imposables de cette façon là ? Seraient-t-elles des sociétés commerciales ou industrielles réalisant des bénéfices pour qu’on leur applique un régime fiscal de droit commun d’une part, et que l’on parle de chiffre d’affaire au lieu de budget de fonctionnement pour une ONG ?

Ne serait-il pas souhaitable qu’on leur applique un régime dérogatoire sur le plan fiscal ?

S’il faut que les ONG deviennent imposables, il serait souhaitable de définir une ONG autrement. Or au sens de l’article 2 du projet de loi portant création des ONG, "une ONG est une association des personnes physiques ou morales…à but non lucratif…" La notion de "but non lucratif" participe énormément à la définition d’une ONG.

Alors, le gouvernement en plus des revenus pétroliers et des recettes fiscales, veut-il renflouer ses caisses avec les revenus en provenance des ONG ?

IV/- Ces textes menacent gravement l’indépendance des ONG 

"Toute ONG opérant au Congo Brazzaville est soumise à un contrôle administratif du Ministère en charge des affaires sociales et à un contrôle technique du Ministère ayant dans ses attributions l’objet ou le domaine d’intervention de l’ONG.

Ces contrôles portent sur :

- La conformité de son action à l’objet déclaré dans les documents fondamentaux ;

- Le siège de l’ONG ;

- Le fonctionnement effectif des instances dirigeantes de l’ONG ;

- La tenue dans les normes des documents administratifs et comptables ;

- Les impacts de l’action de l’ONG sur les communautés bénéficiaires.

Les modalités desdits contrôles feront l’objet d’un arrêté pris par le Ministère en charge des affaires sociales".

Ces dispositions de l’article 43 du projet de loi sur la création des ONG instaurent une immixtion de l’Etat dans la gestion et l’organisation des ONG comme si ces dernières dépendaient directement de lui.

A quoi cela sert-il pour le gouvernement de contrôler de manière effective les instances dirigeantes d’une ONG ? Quel serait, dans ce cas, le rôle des assemblées générales ou des conseils d’administration des ONG ?

Le gouvernement de la République doit se rappeler que les ONG ne sont pas des organisations de masse comme l’ont été l’UJSC, l’URFC, l’UNEAC, la CSC…pendant le monopartisme. Toutes ces organisations étaient affiliées au Parti Congolais du Travail, le parti-Etat.

En ce qui concerne le contrôle de la conformité de l’action d’une ONG à l’objet déclaré d’une part, et l’impact de cette même action sur les communautés bénéficiaires, d’autre part, le débat est possible. Il est normal que tout Etat puisse contrôler la conformité de l’action d’une ONG à l’objet déclaré ; l’affaire Arche de Zoé est encore fraîche dans nos mémoires. Cependant, il y a aussi des risques dans un pays où le déficit démocratique est criard qu’un Etat puisse orienter l’action d’une ONG dès lors qu’elle n’est pas de nature à lui plaire. L’on peut citer la dénonciation de la corruption, le plaidoyer pour la bonne gestion des revenus pétroliers…

Quant au contrôle des impacts de cette action sur les bénéficiaires, nous nous demandons en quoi l’Etat s’obstinerait-il à s’y intéresser (si vraiment les populations n’encourt aucun risque dommageable) ?

Quel serait le rôle des bailleurs qui financent les ONG pour réaliser leurs projets ?

Le gouvernement a peut-être peur de l’émergence de nouveaux contre-pouvoirs capables de construire une démarche citoyenne en vue de lui demander des comptes sur sa gestion des affaires publiques.

V/- Ces textes introduisent un déséquilibre dans les rapports entre le gouvernement et les ONG

Le projet de décret portant création du cadre de concertation entre le gouvernement et les ONG crée, en son article 1^er, un Conseil National pour la Promotion des ONG. Ce Conseil, selon l’article 2 du même texte, tient lieu de cadre de concertation entre le gouvernement et les ONG. Mais dans sa composition, la représentativité des ONG est minime.

Pour preuve, sur les six membres que compte le Bureau de ce Conseil, deux seulement sont issus des ONG, et occupent des postes d’une importance assez relative. Ils sont respectivement 3^ème Vice-président et Rapporteur. La présidence, la 1^ère  et 2^ème Vice-présidence et le Secrétariat sont respectivement confiés au Ministre des affaires sociales, au Directeur Général du Plan, au Directeur Général du Budget et au Directeur Général des affaires sociales. Cette configuration est la même au niveau des membres de cette institution. Cette situation influe sur les rapports de force si bien que le processus décisionnel sera affecté.

En effet, la majorité l’emportera toujours en cas de décision à prendre. Ce cadre de concertation comporte le risque pour les membres des ONG de subir le diktat du gouvernement.

VI/- Ces textes comportent des vides juridiques

Ces textes entretiennent un mutisme sur le mode de désignation de certaines instances. C’est le cas du projet de décret portant création du cadre de concertation entre les ONG et le gouvernement, qui ne dit mot sur la façon dont seront désignées les personnes qui en seront membres. Seront-elles votées, nommées ou cooptées ?

L’article 5 dudit projet de décret ne renvoie nullement à un quelconque arrêté ministériel, qui fixerait le mode de désignation du Bureau ou des membres du Conseil.

Ce mutisme pourrait laisser les mains libres au gouvernement de choisir ceux qu’il voudra pour faire partie de ce cadre de concertation. L’on pourrait assister à la création d’une société civile incivique, politisée, prête à faire le jeu du gouvernement.

Pour terminer, disons que les textes initiés par le gouvernement le sont pour des mobiles purement politiques : Museler les ONG, les réduire au silence, comme cela est le cas aujourd’hui du mouvement syndical, lequel a été forcé de conclure une trêve de Dieu, pardon, une trêve sociale aimerions nous dire.

Si ces textes sont adoptés, c’est l’acte de décès des ONG qui serait signé. Avant qu’il ne soit trop tard, il appartient à toutes les personnes de bonne volonté soucieuses de sauver une membrane de la démocratie à saisir les voies de recours possibles.

La saisine de la Cour constitutionnelle en est une de sorte qu’elle puisse se prononcer sur l’inconstitutionnalité de ces textes.  Hormis cette voie juridictionnelle, d’autres peuvent être utilisées ; c’est le cas du plaidoyer à l’échelle nationale et internationale. 

"Tous en avant pour voler au secours de nos ONG en danger".